武汉作为我国中部地区最大的城市及重要的中心城市，在“中部崛起”中扮演着十分重要的角色。

　　随着“中部崛起”战略的实施，武汉的发展进入了产业升级、经济结构转型、城市建设提速的重要时期，这必然对我市的城市规划管理工作和城市建设提出了新的发展要求。要求我们应以科学发展观为指导，坚持资源节约和环境友好的原则，保障城市可持续、和谐的发展；坚持先规划，后建设的原则，充分发挥城市规划的综合协调能力和政策引导职能；坚持“阳光规划”、公开公正的原则，保障城市公共利益；坚持资源集约与环境优化相结合的原则，提升城市环境品质，促进城市健康发展。

　　在这一形势下，我市针对当前城市建设及规划管理的现实问题，开展了“武汉市主城区用地建设强度”方面的研究工作，旨在为主城区用地发展提供合理的规划管理策略，并为用地建设以及城市空间形态塑造提供管理执行依据。

　　用地建设强度研究是“三维”层面的系统研究，是落实城市用地建设强度指标、引导城市规划及建设实施的重要工作内容。它对城市的空间布局发展以及对城市用地的建设、经营和管理有着极其重要的作用，在城市规划和管理领域占据着十分重要的地位。目前，我国大部分城市主要依靠控规或法定图则来实现对强度的控制。而控规及法定图则由于自身工作层次和定位的局限性，使得其在宏观层面无法解决城市建设总量失控的问题，在中观层面无法适应分区控制和引导的要求，尤其是在微观层面界定强度指标的依据严重不足，从而引发了一系列问题和纠纷，并导致控规及法定图则调整频繁，其理性基础和公平原则面临严峻挑战，政府行政及规划管理也陷入执行困难的窘境。

　　因此，武汉市开展建设强度研究工作，通过集约利用和优化配置土地资源、调整城市空间布局结构以提高城市建设水平、保障城市公共利益、促进社会公平，显得意义十分重大。

　　副市长尹维真要求，城市建设一定要以科学发展观为指导，坚持先规划、后建设的原则，合理利用土地资源，有序组织城市功能布局，提升城市环境品质，促进城市健康发展。

　　国外经验借鉴

　　本次建设强度在研究过程中，广泛借鉴了美国、日本、欧洲等国的规划管理先进经验，兼收并蓄。诸如美国的“区划法”、 “城市天际线的控制条例”、日本的“土地使用区划”、法国巴黎的“强度区划”等，均为武汉市的强度管理提供了成功的实践范例。

　　其中，区划法是美国城市中进行开发控制的重要依据，在开发控制方面，区划是地方政府影响土地开发的最主要手段。1916年纽约市通过了“区划条例”，这是美国历史上第一个区划，实现了用法律控制土地的革命。1920年纽约区划法得到纽约最高法院认可，正式成为法律。1922年纽约发表“标准区划许可法案”，同时确定了区划在美国的法律地位。1961年纽约通过对1916年区划法规的修订，颁布实施了现在通过的区划法规，该法规协调了土地利用和容量规定，增加了“奖励性区划规定”，即通过允许额外的建筑面积鼓励开发商进行土地开发时附建公共广场等开放空间，增设了城市设计引导原则和设计标准的内容，增加了设计评审过程。

　　面向公众开放的区划法规（Zoning）不仅能够适应市场需求，兼顾公众利益，而且对城市天际线的形成也起到了积极的引导和协调作用。芝加哥的第一轮区划法形成于1923年，后于1942年和1957年作过两轮修订。在芝加哥政府部门与商业社团联盟着手中心区复兴的进程中，通过对法规细则的弹性调整，使之成为适应市场需求，刺激中心区建设，从容积率（FAR）的控制入手形成影响城市天际线形成的重要工具。

　　通过学习和借鉴国外的先进管理经验，同时结合武汉市在城市建设和强度管理方面的主要问题，最后本次建设强度研究提出：应分别在宏观、中观及微观层面实行强度控制，建立系统、完善、科学的强度管理体系。一是在宏观层面配合国家政策导向，实现城市调控目标，控制城市人口规模及建设总量；二是在中观层面，充分贯彻总体规划意图，实行强度区划控制，对城市用地进行分区域、分级别控制；三是在微观层面充分考虑市场经济规律及相关各项建设条件的影响，体现土地区位差别、发挥土地最优价值，并在此基础上明确各类用地的强度指标。

　　增强规划管理的

　　规范性和透明度

　　张文彤

　　武汉市城市规划管理局局长

　　武汉市制定主城区用地建设强度的控制标准，成为全国“第一尝试者”。市规划局局长张文彤昨日表示，其一是为了集约用地，二是做阳光规划，减少管理部门的行政自由裁量权。

　　容积率与城市基础设施是配套的。在道路、轨道交通和文化卫生体育设施完备的地区，人口稀疏是对基础设施资源的浪费。

　　我市主城区人口密度的现状是1.28万人/平方公里。超出了新修编的城市总规提出的2020年1.13万人/平方公里。这种超负荷的人口集中在某一区域，会使当地居民拥有的绿化空间、交通工具……有限或不够，环境品质下降。

　　现实中，拿到最大容积率，是开发商从政府手上争取的永久利益。过去，由于我国相关法规中，关于用地建设密度控制的标准不够精细，管理部门对容积率自由裁量权相对较大，可以取最高，也可以取最低。这样容易导致建设单位与管理部门相互“博弈”。

　　张文彤说，制定用地建设强度标准，将不同的强度区和不同类别土地在不同区域的开发量进行量化，形成精准的业内控制标准，市民也可以参照它来衡量管理部门是否依法审批，使规划的审批更透明。

　　武汉市完成了约360平方公里的控制性详规，现在有了覆盖678平方公里的用地强度控制标准，对城市的建设控制就有了“精细化”的科学依据，更有利于塑造宜人的城市空间。

　　用地强度还有一个重要的指标，就是人居环境。如长江汉江边都有开敞度的要求，建筑落地面积不得大于50%。

　　他表示，下一步，用地强度标准还要向远城区延伸。

　　寻找武汉新形象

　　郑光中

　　清华大学建筑学院教授、北京清华城市规划设计研究院总规划师，国务院突出贡献专家，获特殊津贴

　　上世纪50年代初，郑光中从重庆顺江而下，到达武汉时，江汉关的钟楼和沿江的西洋建筑，给了他终身难忘的“武汉印象”，那以后，他数度到汉，沿江的风景却被越来越高的江堤挡住。

　　昨日，年过半百的郑光中又来到武汉的江边，虽然百里江滩代替了长堤，但不再雄伟的江汉关钟楼，还是让他心中的“大武汉”迷失了。

　　郑光中因此大声呼唤：武汉要有自己新的城市空间形象。

　　他列举了国内外著名城市标志形象：上海浦东的高楼群、青岛的城市广场雕塑、新加坡的狮城雕塑和迪拜的金帆船酒店。他说，武汉与这些城市相比有得天独厚的条件，两江交汇，湖泊密布，还有具有历史人文价值的龟蛇两山，武汉应该围绕这些天然景观，塑造自己的空间形象。

　　郑光中对武汉江滩的建设十分赞赏，但认为它不过是一块从江中捡来的绿地，还构不成城市完整的景观形象。

　　郑光中和他的学生正在参与武汉东湖风景区的整体规划招标，他说，东湖面积大于西湖，但沿岸山太少，绿地被环湖道路阻隔，需要下大力气整治。

　　“城市规划要有革命的浪漫主义加革命的现实主义。”郑光中，以此激励武汉规划人努力找到自己的城市新形象。

　　用地强度控制

　　武汉走在全国前列

　　陈秉钊

　　同济大学建筑与城市规划学院教授（原院长）、博士生导师、上海同济规划设计研究院顾问总工，建设部专家委员会委员，中国城市规划学会顾问

　　引用一段美国城市研究专家的文章，专家陈秉钊表达了对城市强度调控的看法：生态城市并非让人类社会的发展停滞不前，或者时光倒流，而是以一种鼓舞人的特有发展方式来跨入未来。

　　调控建设用地强度以提高使用土地效率为背景，目的是提升城市品质，维护城市环境。陈秉钊认为，城市用地强度与生态要全面看待。

　　比如说建筑高度，有人钟情于住在高层住宅里，喜欢大量人口聚集在一起，才能实现生活方式和文化的多样性，这是一种生态；由于人口在城市的增长和聚集，减少了交通压力，减少燃烧能源的压力，这是从更大范围来讲生态。因此，建筑越高越密集并不意味着生态不好。

　　陈秉钊说，城市高密度发展在世界范围内已得到了广泛认同，一是因为土地紧张，二是技术有可能向空中争取空间，借助高层化发展。并且，现代世界城市发展形态和近代西方城市拥挤、混乱的状态完全不同，整洁、壮丽、高强度的城市开发不再是一无所得，相反有可能实现田园式的生态。

　　陈秉钊认为，城市建筑强度和人口密度是两个需要区别的概念。比如中心城区的核心区，人口密度要通过建筑强度的调控降下来，建筑的强度要提高，这是因为中心城市要提升中心服务功能。

　　陈秉钊说，城市规划作为公共政策，用于引导城市更健康去建设、去发展，必须更全面、更科学。

　　武汉试验：

　　让容积率回归市场

　　冯长春

　　北京大学教授、博士生导师，北京大学城市与区域规划系副主任

　　武汉市在国内城市中率先提出“强度区划管理体系”，北京大学不动产研究鉴定中心主任冯长春认为，武汉这一试验，有望让困扰国内规划和房产部门的“容积率”问题得到市场化解决。

　　所谓“容积率”，是指一个小区的总建筑面积与用地面积的比率。对于发展商来说，容积率决定地价成本在房屋中占的比例，而对于住户来说，容积率直接涉及到居住的舒适度。绿化率也是如此。绿化率较高，容积率较低，建筑密度一般也就较低，发展商可用于回收资金的面积就越少，而住户就越舒服。这两个比率决定了这个项目是从人的居住需求角度，还是从纯粹赚钱的角度来设计一个社区。一个良好的居住小区，高层住宅容积率应不超过5，多层住宅应不超过3，绿化率应不低于30%。但由于受土地成本的限制，并不是所有项目都能做得到。

　　冯长春说，容积率是用地建设强度中的重要指标，开发商想方设法往它的上限靠，想赚钱越多。实际上，我国港台地区和西方发达国家将容积率与地价挂钩，在公共设施附建中，常把容积率“赠送”给还建开发商，作为补偿。

　　武汉市参照国外先进城市做法，对容积率等用地建设强度指标做出科学界定，实现了规划工作透明公开，杜绝了开发商与某些管理者权钱交易。

　　“有章法的城市才健康”

　　戴逢

　　原广州市政协副主席、建设部城市规划专家委员会专家、国际欧亚科学院院士

　　“城市发展很快，依法管理、科学管理显得十分迫切，一个有章法的城市才能健康发展。”对于城市用地发展强度的规划，戴逢更多关注其管理城市的价值。

　　戴逢认为，健康城市的发展要把生态环境、交通、服务功能甚至连城市文化的塑造都要考虑进去，调整城市土地使用强度是健康城市发展的必然。作为参与过广州城市发展规划的专家，戴逢说：“广州城市发展早、碰到的问题多，从一个城市发展经验来说，控制城市土地使用强度是完全正确、合理的。”

　　武汉用地指标强度一旦出台，戴逢认为对依法管理城市意义重大。

　　“过去，开发商要申请用地，政府相关人员对一些指标心里没数，比如容积率是3还是4，没有依据。”这样，城市发展空间没有标准、没有行政依据，有时是领导批了就能开发，“扯皮的多。”

　　规划一旦实施，甚至连市民都可以随时查到自己居住建筑的环境标准。戴逢介绍，一些国外城市一般不准修改土地使用法律，除非有特殊的理由，修改也需要有十分严格的程序。

　　城市的发展是动态的，服务设施、交通配套、大型公共设施在当时通过交通环境评估，后来又要扩展，难免影响城市空间，如何处理？戴逢说：“肯定会有很多矛盾，关键问题在于我们的法律如何去调整和完善。”他认为，最根本是进行总规平衡，包括人口和建设规模。

　　有了章法，依照章法，城市的空间发展就不在于简单关注建筑高低、用地疏密，就能变得又健康又好看。

　　规划需要理性和理想

　　吴之凌

　　武汉市城市规划设计研究院院长、武汉市政府津贴专家、武汉市213人才工程专家

　　近二十年来，中国的城市化进程前所未有的加快，城市迅速“长高、长胖”了。

　　在满足基本的居住和工作建筑面积之后，我们逐渐意识到，城市的开发强度控制普遍缺乏科学理性和长远的理想。

　　如一些建设单位片面追求较高的容积率，忽视了绿地率和必要的开敞空间，造成人居环境质量下降；在一些城市重要的中心地段，有的建设项目占据了较好的区位和环境条件，却未能承担城市标志性景观的责任，造成土地资源浪费；还有一些滨江滨湖重要地段，建筑的天际轮廓线缺乏统一的筹划，形成环湖“一堵墙”，不利于人居环境改善。

　　疏密不当、千城一面是当前城市建设中的共性问题。开发强度指标的确定,需要综合考虑城市功能、交通基础设施承载能力、环境舒适度、土地价值有效发挥等多重因素，总的规划目标是疏密得当，“浓妆淡抹总相宜”。

　　武汉三镇鼎立，百湖环绕。城市的开发强度，要与自然山水有机结合，既要为城市中心区营造高效集约的商业氛围，又要为居住新区创造舒适的人居环境，还要保护历史街区肌理和文脉。目标是创造独一无二的城市特色和幸福和谐的城市生活方式。